Declaratoria del Estado de Emergencia Social cumplió con los presupuestos fáctico y valorativo, además del juicio de suficiencia que se exige de todo estado de excepción

 

I.   EXPEDIENTE RE-167 -   SENTENCIA C-843/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.                  Norma revisada

DECRETO 2693 DE 2010

(27 de julio)

Por el cual se declara el estado de emergencia social

El Presidente de la República de Colombia,

 

En uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y

 

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia;

Que históricamente, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las exportaciones colombianas en el año 2008;

Que el desarrollo de las economías locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran medida del comercio binacional;

Que las relaciones entre Colombia y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;

Que el día 22 de julio de este año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;

Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

Que por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;

Que en consecuencia, se necesita tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese país;

Que en ese orden de ideas, es necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;

Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;

DECRETA:

Artículo 1°. Con el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del presente decreto, declárase el Estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, descritos en el Anexo número 1, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de esta declaratoria.

Artículo 2°. El Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente decreto, por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de la declaratoria.

Artículo 3°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. 

 

2.         Decisión

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 2693 de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia social”.

3.         Fundamentos de la decisión

El análisis de la Corte comenzó por recordar cuáles son los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y/o ecológica, a saber: (i) el supuesto fáctico que debe consistir en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen con perturbar el orden económico, social o ecológico o que constituyan grave calamidad pública; (ii) el supuesto valorativo en cuanto la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social o ecológico, que ha de ser grave e inminente o tratarse de una grave calamidad pública y (iii) un juicio sobre la suficiencia de los medios, esto es, que la grave perturbación del orden económico, social o ecológico o la grave calamidad pública que origina la declaratoria no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales. Este último requisito si bien no está señalado expresamente por el artículo 215 constitucional, se deriva directamente de los principios de proporcionalidad y de necesidad que rigen la declaratoria de los estados de excepción.

En el presente caso, la Corporación constató la existencia del presupuesto fáctico, del presupuesto valorativo y del juicio de suficiencia exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la Ley Estatutaria 130 de 1994, para declarar el estado de emergencia social. En primer lugar, señaló que el presupuesto fáctico se configura con el abrupto anuncio de ruptura de relaciones diplomáticas por parte de la República Bolivariana de Venezuela.  De acuerdo con la jurisprudencia, no necesariamente debe tratarse de hechos nuevos, en la medida que el artículo 125 de la Constitución solo exige que las circunstancias invocadas sucedan de manera improvisada y se aparten de lo ordinario, esto es, de lo común o natural. En esa medida, también la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal. En el caso concreto, venían ocurriendo una serie de acontecimientos que reflejaban el deterioro de las relaciones diplomáticas, políticas, económicas y comerciales entre los dos países, pero que no presagiaban la ruptura de relaciones diplomáticas. De esta manera, el 22 de julio del presente año,  se produjo un hecho imprevisto y sobreviniente que perturbó el orden económico y social de los municipios limítrofes con Venezuela.

En segundo lugar, la Corte estableció que la amenaza de perturbación al orden social en los municipios fronterizos de Venezuela era grave e inminente, porque ante la ruptura de relaciones entre Colombia y Venezuela, era previsible la reducción prácticamente total del comercio en la frontera. Como se aprecia en las pruebas aportadas al expediente, Venezuela ha sido el segundo socio comercial de Colombia, cuyas exportaciones a ese país habían crecido exponencialmente en los últimos años, tendencia que se redujo de manera dramática, a raíz de la ruptura de relaciones entre ambos países. La imposibilidad de intercambio comercial, de circulación de personas en la zona de frontera, el consecuente cierre de establecimientos y el aumento del desempleo supusieron una amenaza muy grave de afectación social y económica en los municipios fronterizos. Por consiguiente, se cumplió con el supuesto valorativo requerido por la Constitución.  

Finalmente, en relación con el juicio de suficiencia, la Corte encontró que pese al deterioro de las relaciones entre los dos países, la decisión del Gobierno de Venezuela de romper relaciones con Colombia fue un hecho extraordinario y unilateral que trajo graves traumatismos para los municipios limítrofes, cuyos efectos no podían ser conjurados mediante el uso de medidas ordinarias. En todo caso, se habían adelantado algunas acciones dentro del plan de choque emprendido por el Gobierno colombiano para enfrentar algunas dificultades comerciales, pero no eran suficientes para conjurar los efectos que se produjeron a partir de la ruptura de relaciones entre ambos países. No obstante, el alivio tributario y la fórmula de dación en pago para saldar deudas o sanciones fiscales pendientes, eran medidas de reserva legal y por lo tanto requerían de la habilitación legislativa excepcional al ejecutivo, propia de un estado de excepción.

En ese orden, la Corte Constitucional, consideró que al cumplirse los tres presupuestos exigidos para la validez jurídica de la declaratoria de la emergencia social, así como los presupuestos formales, el Decreto 2693 de 2010 era  exequible.

4.         Salvamentos de voto

Los magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA salvaron su voto, al considerar que el Decreto 2693 de 2010 debió ser declarado inexequible porque no se cumplió ninguno de los requisitos fijados en la Constitución y en la ley para declarar un estado de emergencia social, a saber: (1) el presupuesto fáctico, (2) el presupuesto valorativo y (3) el juicio de suficiencia de los medios ordinarios.

1.- En cuanto al presupuesto fáctico, ninguno de los hechos invocados por el Gobierno Nacional revistió las características de “sobreviniente” y “extraordinario”.

(i) En primer lugar, el propio Gobierno reconoció expresamente la gradual afectación de los vínculos económicos, cuando señaló que las relaciones entre Colombia y Venezuela “se han venido deteriorando progresivamente” con consecuencias negativas en el comercio de los dos países (considerando 4º del Decreto); y cuando afirmó que la ruptura de relaciones diplomáticas y las situaciones presentadas durante la semana anterior a la declaratoria “afectan aún más” el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías (considerando 6º del Decreto). Además, todas las intervenciones gubernamentales coincidieron en advertir sobre la erosión gradual de los vínculos binacionales, lo cual fue reforzado por la información recabada por la Corte, que permitió constatar cómo la problemática comercial, ligada a dificultades en las relaciones diplomáticas, data de varios años.

(ii) En segundo lugar, aún cuando la ruptura de relaciones “diplomáticas” entre dos Estados constituye un acto de enorme transcendencia en el ámbito de las relaciones internacionales, en este caso específico fue un acto formal que dejó en evidencia el progresivo deterioro de los vínculos políticos entre Colombia y Venezuela, razonablemente previsible teniendo en cuenta los antecedentes entre las partes. Tal decisión no podía calificarse como extraordinaria, súbita o intempestiva, sino producto de una crisis sostenida y persistente que se ha prolongado en el tiempo, al punto que en los últimos años se han registrado serios incidentes diplomáticos entre los dos países. Además, no se contó con elementos objetivos que demostraran su repercusión grave y directa en el ámbito de las relaciones económicas, de modo que no podía calificarse como un hecho sobreviniente y extraordinario.

(iii) En tercer lugar, consideran los magistrados que no se presentaron soportes probatorios que permitieran afirmar que la ruptura de relaciones diplomáticas con Venezuela se tradujo en una “agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente”, al punto de representar un deterioro económico y social en la zona de frontera que hubiere “alcanzado proporciones alarmantes”, como lo exige la jurisprudencia constitucional para estos eventos.

El Gobierno se limitó a señalar como “perfecta y razonablemente previsible” que ante la ruptura de relaciones diplomáticas se produjeran efectos “aún más graves que impacten negativamente en el orden económico y social de los municipios fronterizos”, sin señalar ni demostrar cuáles eran los efectos o amenazas concretas que ello había desencadenado.

A pesar del requerimiento de la Corte, el Gobierno Nacional no acreditó en modo alguno cuáles fueron los hechos puntuales derivados de la ruptura de relaciones diplomáticas que condujeron a una agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente –el deterioro de las relaciones económicas y políticas entre Colombia y Venezuela-. No se observan indicadores que ilustren cuál fue ese mayor perjuicio en el ámbito comercial; no está acreditado que se produjo un cierre fronterizo a consecuencia de la decisión del Gobierno venezolano; ni siquiera se contó con proyecciones estadísticas que dieran cuenta de los perjuicios calculados.

2.- En cuanto al presupuesto valorativo, a juicio de los magistrados PALACIO PALACIO y VARGAS SILVA, no se acreditó el carácter “inminente” de la amenaza al orden económico y social, de modo que se incumplió uno de los supuestos del juicio valorativo para declarar el estado de emergencia. En concreto, no existían elementos que demostraran la virtualidad de poner en riesgo el orden económico y social en la frontera, más allá de la simple afirmación, huérfana de toda prueba, sobre el impacto negativo en el clima de negocios derivado de la ruptura de relaciones diplomáticas.

Al no haberse acreditado en manera alguna cómo la ruptura de las relaciones diplomáticas representaba una amenaza real y cierta capaz de alterar de manera inminente el maltrecho ambiente de las relaciones comerciales y con ello el orden económico y social en los municipios y departamentos limítrofes con Venezuela, se desvirtuaba la proximidad y correspondencia causal entre la ruptura de las relaciones diplomáticas y la “amenaza” de una grave afectación del orden social en la frontera. Todo ello conducía a la inexequibilidad del Decreto 2693 de 2010.

3.- Finalmente, en cuanto al JUICIO DE SUFICIENCIA de los medios ordinarios para enfrentar la situación, el Gobierno adujo la necesidad de tomar medidas con fuerza material de ley para contrarrestar el efecto negativo que sobre los territorios fronterizos tuvo la ruptura de relaciones con Colombia. Sin embargo, tampoco probó que durante el deterioro progresivo de las relaciones comerciales con el vecino país hubiera intentado activar la función del Congreso de la República mediante el trámite, pendiente o frustrado, de iniciativas de ley en la materia. Ante esa actitud silente, la ampliación de las competencias del Gobierno no podía ser la consecuencia inmediata y automática de la malversación o preterición de las competencias ordinarias, por lo que tampoco se cumplieron los requisitos del juicio de suficiencia de los medios ordinarios.

4.- En suma, a juicio de los magistrados disidentes la Corte hizo caso omiso de las pruebas allegadas al expediente, o mejor de la falta de ellas, para constatar una amenaza real y cierta al orden económico y social. En su concepto, la ausencia de elementos probatorios se tradujo, en la práctica, en una valoración al margen de los criterios trazados en la jurisprudencia para evaluar el carácter objetivo de un estado de excepción y la necesidad de que las autoridades diseñen mecanismos de respuesta para solucionar, dentro de los cauces institucionales ordinarios, los problemas o contingencias de orden social que puedan presentarse en un momento histórico determinado, reservando estos poderes de excepción a situaciones verdaderamente dramáticas e inusitadas, que amenacen la existencia misma del orden económico y social.

 

El compañero o compañera permanente del tomador del seguro de vida también tiene derecho a ser beneficiario del mismo, en ausencia de designación

 

II.   EXPEDIENTE D-8130 -   SENTENCIA C-844/10 M.P. María Victoria Calle Correa

 

1.         Norma acusada

CODIGO DE COMERCIO

DECRETO 410 DE 1971

(Marzo 27)

Por el cual se expide el Código de Comercio

Artículo 1142.- Cuando no se designe beneficiario, o la designación se haga ineficaz o quede sin efecto por cualquier causa, tendrán la calidad de tales el cónyuge del asegurado, en la mitad del seguro, y los herederos de éste en la otra mitad.

Igual regla se aplicará en el evento de que se designe genéricamente como beneficiarios a los herederos del asegurado.

(…)

Artículo 1162.- Fuera de las normas que, por su naturaleza o por su texto, son inmodificables por la convención en este Título, tendrán igual carácter las de los artículos 1058 (incisos 1., 2. y 4.), 1065, 1075, 1079, 1089, 1091, 1092, 1131, 1142, 1143, 1144, 1145, 1146, 1150, 1154 y 1159. Y sólo podrán modificarse en sentido favorable al tomador, asegurado o beneficiario los consignados en los artículos 1058 (inciso 3.), 1064, 1067, 1068, 1069, 1070, 1071, 1078 (inciso 1.), 1080, 1093, 1106, 1107, 1110, 1151, 1153, 1155, 1160 y 1161.

 2.        Decisión

Primero.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “1142”, contenida en el artículo 1162 del Código de Comercio, por ineptitud sustancial de la demanda.

Segundo.- Declarar exequible, por los cargos examinados, la expresión “cónyuge” empleada en el artículo 1142 del Código de Comercio, en el entendido de que dicha expresión cobija por igual al compañero o compañera permanente.

3.         Fundamentos de la decisión

En el presente caso, el actor cuestionó la constitucionalidad del artículo 1142 del Código de Comercio, no por lo que dispone textualmente, sino precisamente por lo que no incluye, razón por la cual se estaba ante una demanda por una eventual omisión legislativa relativa, que cumplía con los requisitos para un estudio de fondo. En efecto, la citada norma se acusó por no incluir como posible beneficiario supletivo del seguro de vida al compañero o compañera permanente del causante. Igualmente, señaló que tal omisión excluía de las mismas consecuencias jurídicas aplicadas al cónyuge, al compañero o compañera permanente, a pesar de que constitucionalmente hayan sido asimilados. Consideró el demandante que frente al beneficio previsto en la norma, no existe ningún motivo razonable que justifique dejar desprotegidas a las familias conformadas por compañeros permanentes, por lo cual, en su opinión, se genera una violación del principio de igualdad y del deber del legislador de dar igual protección a las familias, independientemente de su origen. En esa medida, respecto de los cuestionamientos al aparte demandado del artículo 1142 del Código de Comercio, la Corte encontró que existía un cargo cierto, claro, pertinente y suficiente para emitir un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad.

No ocurría lo mismo con el artículo 1162 del Código de Comercio que también se acusa, pues no se expresó razón alguna que permitiera vislumbrar cuál era el cuestionamiento constitucional que hacía el actor. En efecto, el demandante se limitó a expresar que dado que el artículo 1162 menciona al artículo 1142, era necesario demandarlos a los dos para que ambos fueran expulsados del ordenamiento, pero no indicó ninguna razón por la cual la expresión “1142” contenida en el artículo sería inconstitucional. Tampoco señaló cuáles eran las disposiciones constitucionales que supuestamente violaban esa referencia, ni expresó en qué consiste esa relación inescindible entre el artículo 1142 y el 1162 que hacía necesario demandarlos conjuntamente. Por consiguiente, no existía un cargo cierto, claro, suficiente y pertinente que permitiera un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional; en consecuencia, lo procedente era la inhibición.

Ahora bien, para resolver el cuestionamiento planteado, la Corte recordó que la jurisprudencia ha reconocido que desde múltiples perspectivas el matrimonio y la unión marital son dos opciones vitales igualmente protegidas por la Constitución, pero distinguibles en razón de su conformación y efectos jurídicos. En estas condiciones, ha señalado que el trato diferenciado entre uno y otra, siempre que sea razonable y proporcionado, resulta no sólo constitucional sino necesario, pues, una regulación idéntica, equivaldría a desconocer las diferencias existentes entre las dos instituciones e incluso podría implicar anular una de las dos opciones, constitucionalmente protegidas, con que cuentan los ciudadanos para conformar una familia. Sin embargo, y pese a las diferencias anotadas, indicó que existe una equivalencia sustancial entre el matrimonio y la unión marital de hecho: las dos instituciones dan origen a una familia y, desde este punto de vista, merecen igual protección constitucional (arts. 5º y 42 C.P.).

Como consecuencia de lo anterior, y en consonancia con el artículo 13 de la Constitución, la Corporación reafirmó que la igualdad que propugna la Carta Política entre las uniones familiares surgidas de vínculos naturales y la conformada por vínculos jurídicos, abarca no sólo al núcleo familiar como tal, sino también a cada uno de los miembros que lo componen. Por ello, el legislador no puede expedir normas que consagren un trato diferenciado en cuanto a los derechos y deberes de quienes ostentan la condición de cónyuge o de compañero permanente, como tampoco entre los hijos habidos en matrimonio o fuera de él.

Dado que la norma demandada establece una medida que protege exclusivamente a las familias constituidas a través del vínculo del matrimonio y dispone que ante el silencio del tomador del seguro de vida, sólo los hijos y el cónyuge pueden ser beneficiarios supletivos del tomador, la Corte precisó que se estaba ante la utilización de una categoría sospechosa, “el origen familiar”, prohibida por el artículo 13 como criterio de distinción y por lo tanto debía aplicar un juicio de razonabilidad o test de igualdad.

(i) En primer término, estableció que la medida adoptada mediante el artículo 1142 acusado, se orienta a garantizar la protección al patrimonio familiar señalando un mecanismo para los contratos de seguros de personas siempre sea posible precisar quién o quiénes de los miembros de la familia del tomador son los beneficiarios, cuando éste no lo haya hecho expresamente o los haya designado de manera genérica. En esa medida, la protección del patrimonio familiar es un fin legítimo e imperioso a la luz de lo que establece el artículo 42 de la Constitución. (ii) En cuanto al medio escogido por el legislador, para que en ausencia de una manifestación expresa, tengan derecho a ser considerados como beneficiarios supletivos exclusivamente los hijos y el cónyuge del tomador, la Corte observó que si bien es un medio adecuado, no resulta acorde con la Constitución excluir a ciertos beneficiarios que a la luz de lo que establecen los artículos 13 y 42 de la Carta tendrían derecho a ser considerados como beneficiarios supletivos en condiciones de igualdad con el cónyuge, como es el caso de la compañera o compañero permanente. (iii) la disposición contenida en el artículo 1142 del Código de Comercio, expedido en el año 1971, devino parcialmente inconstitucional cuando entró en vigor la Constitución, el 7 de julio de 1991, al infringir el derecho a la igualdad de la familia surgida de un matrimonio válidamente celebrado y la originada en vínculos naturales (uniones de hecho). En esa medida, la expresión demandada, vulnera los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 13 y 42 del estatuto superior, al establecer que sólo el cónyuge como miembro de la familia originada en el matrimonio puede ser considerado como beneficiario supletivo del seguro, cuando el tomador y causante no lo hizo expresamente, o la designación se torne ineficaz.  Desde una perspectiva constitucional no existe una justificación objetiva y razonable para otorgarle un trato distinto al cónyuge para considerarlo beneficiario supletivo, mientras que al compañero (a) se le excluye de tal posibilidad.

No obstante, para la Corte, declarar inconstitucional la expresión cónyuge empleada en el artículo 1142 del Código de Comercio por comportar una discriminación en contra de la compañera o compañero permanente, dejaría sin sentido la norma y, además, privaría al cónyuge del derecho en ellas reconocido. Por tal motivo, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “cónyuge” empleada en el artículo 1142 del Código de Comercio, en el entendido de que dicha expresión cobija por igual al compañero o compañera permanente, con lo cual se supera la omisión relativa de la que adolecía la norma acusada.

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente